Poročilo o delu DKOM za leto 2019

Kot vsako leto je tudi letos Državna revizijska komisija (DKOM) kot poseben, neodvisen in samostojni organ pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil, pripravila letno poročilo o delu v preteklem letu.¹ Čeprav je poročilo DKOM v prvi vrsti namenjeno nadzoru zakonodajne veje oblasti nad njenim delom, pa informacije in statistični podatki v poročilu hkrati nudijo celovit pregled stanja na področju pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil za vse udeležence – ponudnike, naročnike in nasploh vse, ki se s področjem javnega naročanja poklicno ukvarjamo. Nekaj najzanimivejših podatkov iz poročila smo zbrali v spodnjem prispevku.

Splošno

Javna naročila v Republiki Sloveniji že tradicionalno predstavljajo okrog polovico odhodkov proračuna Republike Slovenije. Delež javnih naročil v bruto domačem proizvodu (BDP) pa se v zadnjih letih giblje okrog 10 %.

Vir: Statistično poročilo o javnih naročilih, oddanih v letu 2018, str. 7.

Državna revizijska komisija je v letu 2019 prejela skupaj 241 zahtevkov za revizijo, kar je glede na celotno število oddanih javnih naročil relativno malo, vendar je treba upoštevati, da v to statistiko niso zajeti primeri, ko je naročnik na podlagi člena 90(6) ZJN-3 odločitev o oddaji naročila pred pravnomočnostjo spremenil sam, npr. po tem, ko ga je na nezakonitost opozoril neizbrani ponudnik. Po naših izkušnjah naročniki nezakonitosti po predhodnem opozorilu pogosto odpravijo že sami, kar je pozitivno za vse udeležence v postopku, tako s časovnega kot tudi stroškovnega vidika.

50 zahtevkov za revizijo je bilo vloženih pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila oziroma priznanju sposobnosti (20,75 % vseh vloženih zahtevkov za revizijo)², večina, 191 zahtevkov za revizijo, pa je bilo vloženih po sprejemu take odločitve (79,25 % vseh vloženih zahtevkov za revizijo).

Zanimiv je podatek, da skupna vrednost javnih naročil v tistih postopkih, v katerih je bil zahtevek za revizijo vložen pred odločitvijo o oddaji javnega naročila (tj. 4.837.615.991,21 EUR), sicer predstavlja 76,45 % skupne vrednosti vseh javnih naročil, ki jih je obravnavala DKOM (tj. 6.328.167.134,85 EUR). Iz tega je mogoče sklepati, da so zahtevki za revizijo pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila pogosteje vloženi v postopkih oddaje javnih naročil večjih vrednosti (in posledično kompleksnosti), v katerih vlagatelji temeljiteje preučijo dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in morebitne kršitve predpisov o javnem naročanju.

Vir: Poročilo DKOM za leto 2019, str. 31.

Na tem mestu velja posebej opozoriti, da je treba zahtevek za revizijo, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo, vložiti v desetih delovnih dneh od dneva objave obvestila o naročilu ali prejema povabila k oddaji ponudbe. Dodatno pa ponudniki pogosto spregledajo, da se v predrevizijskem in revizijskem postopku ne presojajo očitane kršitve, ki se nanašajo na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, če bi lahko vlagatelj ali drug morebitni ponudnik prek portala javnih naročil naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil. V praksi žal ponudniki teh strogih procesnih pravil ne poznajo dovolj dobro. Za pravno pomoč se pogosto obračajo šele po izdaji za njih neugodne odločitve o oddaji naročila. To je prepozno in takrat kaj dosti ni več mogoče narediti. Po sprejemu odločitve o oddaji javnega naročila namreč ni mogoče uveljavljati kršitev, ki se nanašajo na vsebino razpisne dokumentacije. Zato je zelo priporočljivo sodelovanje odvetniške ekipe že od same objave javnega naročila – niso namreč redki primeri, ko ekonomsko najugodnejši ponudnik ne uspe na javnem naročilu zaradi napak pri pripravi ponudbe, ki bi se jim lahko izognili.

Prevladujejo zahtevki za revizijo na področju gradenj

Največ vloženih zahtevkov za revizijo je bilo na področju gradenj (54 oziroma 22,31 odstotkov), po vrednosti javnih naročil pa so bili najvišji zahtevki za revizijo na področju naročil medinske opreme, farmacevtskih izdelkov in izdelkov za osebno nego (37 naročil v vrednosti 4,5 milijarde evrov).

Največji delež rešenih zahtevkov za revizijo tako v letu 2019 kot v letu 2018 predstavljajo zahtevki za revizijo v zvezi z odprtim postopkom in postopkom naročil male vrednosti, kar je posledica tega, da se večina javnih naročil v Sloveniji odda po teh dveh vrstah postopkov.

Št. prejetih zahtevkov za revizijo po mesecih in čas reševanja

Poleti v sodnih postopkih vlada zatišje, to pa ne velja za postopke javnega naročanja – največ »akcije« je praviloma v juniju in juliju, tako je bilo tudi v 2019. Enako lahko pričakujemo letos, morda bo amplituda zaradi epidemije v marcu in aprilu 2020 še večja.

Iz spodnjega grafikona je razvidno, da je DKOM zabeležila največje število prejetih zahtevkov za revizijo v juliju (31), ki je tudi edini mesec, v katerem je DKOM prejela nad 30 zahtevkov za revizijo, in juniju, ko je DKOM prejela 28 zahtevkov za revizijo. DKOM je najmanj zahtevkov za revizijo prejela novembra (12). Državna revizijska komisija je glede na število vseh prejetih zahtevkov za revizijo v letu 2019 prejela povprečno 20 zahtevkov za revizijo na mesec. Pri presoji trenda prejetih zahtevkov za revizijo je treba upoštevati, da DKOM prejme zahtevek za revizijo približno mesec do dva po naročnikovem sprejemu odločitve, zoper katero je dopuščeno pravno varstvo (odločitev o oddaji javnega naročila, odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, odločitev o izbiri strank okvirnega sporazuma, odločitev o priznanju sposobnosti ipd.), in njeno seznanitvijo pri gospodarskih subjektih. To pomeni, da je – statistično gledano – v maju nastopil čas, ko je pričakovati največ sporov v postopkih javnega naročanja.

Vir: Poročilo DKOM za leto 2019, str. 17.

Čas reševanja zadev

Državna revizijska komisija rešuje zahtevek za revizijo v povprečju 14,55 delovnih dni od prejema popolnega zahtevka in celotne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Državna revizijska komisija v letu 2019 na mesečni ravni povprečno rešila 20,17 zahtevkov za revizijo, kar je povprečno skoraj en zahtevek za revizijo vsak delovni dan.

Analiza zahtevkov za revizijo po regijah

Največ zahtevkov za revizijo je proti odločitvam naročnikov iz osrednjeslovenske regije, kjer so glede na statistiko po ocenjeni vrednosti tudi daleč najbolj »bogata« javna naročila.

DKOM je prejela v reševanje največ zahtevkov za revizijo v zvezi z javnimi naročili naročnikov iz osrednjeslovenske statistične regije (delež 54,77 %), kar je treba povezati z dejstvom, da pomemben del tega deleža predstavljajo prejeti zahtevki za revizijo, ki se nanašajo na javno naročanje organov Republike Slovenije, ki imajo svoj sedež v Ljubljani (npr. ministrstva, ki v posameznih primerih sicer ne izvajajo le postopkov oddaje javnih naročil za lastne potrebe, temveč tudi za druge naročnike kot pooblaščeni naročniki). Vrednost naročil v zvezi z javnimi naročili naročnikov iz osrednjeslovenske statistične regije je bila 5.529.681.665,89 EUR, kar je 87,38 % vrednosti naročil, kjer so bili vloženi zahtevki za revizijo.

Vir: Poročilo DKOM za leto 2019, str. 26.

Uspešnost vlagateljev zahtevkov za revizijo

Ponudniki so pogosto v dilemi, ali ima sploh smisel vlagati sredstva v uveljavljanje pravnega varstva v postopkih javnega naročanja. Vlagatelji uspejo v malo manj kot polovici zahtevkov za revizijo, očitno pa je več nepravilnosti že v vsebini razpisne dokumentacije.

Natančneje, uspeh vlagateljev je bil v deležu 46,15 odstotkov glede na vse zahtevke za revizijo, vložene pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila, ki jih je DKOM obravnavala vsebinsko (meritorno) in v deležu 42,60 odstotkov glede na vse zahtevke za revizijo, vložene po sprejemu odločitve o oddaji javnega naročila, ki jih je DKOM obravnavala vsebinsko (meritorno). Ta statistika ne odstopa bistveno od podatkov iz prejšnjih let in je za vlagatelje zahtevkov za revizijo kar vzpodbudna.

Vsebinska analiza rešenih zahtevkov za revizijo in pritožb

a) Zahtevki za revizijo, vloženi pred sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila

DKOM je najpogosteje (po 5-krat) ugotovila kršitve, povezane s pripravo tehničnih specifikacij in meril. Državna revizijska komisija je 4-krat ugotovila, da naročnik ni zagotovil ustreznega obveščanja prek portala javnih naročil, 3-krat je ugotovila, da je naročnik neupravičeno opustil delitev javnega naročila na sklope, po 2-krat je ugotovila, da je naročnik storil kršitev pri določitvi referenc in je neupravičeno omejil načine dokazovanja zahtev, ostale ugotovljene kršitve pa so bile manj pogoste.

b) Zahtevki za revizijo, vloženi po sprejemu odločitve o oddaji javnega naročila 

Državna revizijska komisija je v letu 2019 najpogosteje ugodila zahtevkom za revizijo, ki so kot razlog neskladnega naročnikovega ravnanja z ZJN-3 uveljavljali (ne)skladnost ponujenega predmeta javnega naročila s tehničnimi specifikacijami (22-krat).

DKOM je v primerih, ko je razveljavila odločitev o izbiri najugodnejše ponudbe, več kot enkrat ugotovila naslednje razloge:

a) v zvezi s položajem izbranega ponudnika:

• naročnik je nepravilno ali preuranjeno ugotovil, da izbrani ponudnik izpolnjuje referenčni pogoj (6-krat),
• izbrani ponudnik je v nasprotju z zakonskimi omejitvami dopolnil ali pojasnil ponudbo, naročnik pa je tako dopolnitev ali pojasnilo sprejel (4-krat),
• naročnik je izbral ponudbo izbranega ponudnika, ne da bi ugotovil, da vloga priglašenih subjektov ni pravilna, ker ne nastopajo bodisi kot partnerji bodisi kot podizvajalci (4-krat), naročnik je izbral ponudbo izbranega ponudnika, čeprav mu ta ni predložil zahtevanih pojasnil (2-krat),
• naročnik je izbral ponudbo izbranega ponudnika, čeprav subjekta iz ponudbe ni priglasil kot podizvajalca (2-krat)

b) v zvezi s položajem vlagatelja: 

• naročnik ni pravilno zaključil, da je vlagatelj napačno prikazal ceno (3-krat),
• naročnik je vlagatelja izključil zaradi razlogov za izključitev iz prvega odstavka 75. člena ZJN-3, tj. »nekaznovanost«, ne da bi pravilno preveril obstoja teh razlogov (2-krat),
• naročnik je vlagatelja izključil zaradi razloga za izključitev iz drugega odstavka 75. člena ZJN-3, tj. »plačila dajatev«, ne da bi bil podan ta izključitveni razlog (2-krat),
• naročnik ni pravilno ugotovil, da vlagatelj ne izpolnjuje referenčnega pogoja (2-krat),
• naročnik ni pravilno uporabil merila (2-krat).

Sklepno

Že vrsto let se približno polovica sporov, ki jih DKOM letno prejme v reševanje, konča z razveljavitvijo naročnikove odločitve, polovica pa z zavrnitvijo zahtevka za revizijo.

Glede na to, da je novela ZPVPJN³ predvidela tudi upravni spor zoper odločitve DKOM, pa bo v prihodnjih letih zanimivo spremljati tudi podatke o tem, v koliko primerih bo Upravno sodišče ugotovilo nezakonitost odločitve DKOM in kako se bo razvila sodna praksa na področju javnega naročanja.

Članek je bil v skrajšani obliki objavljen v reviji Pravna praksa, št. 2020/20-21, str. 41-42.⁴

---

1. Poročilo DKOM za leto 2019 je objavljeno na spletni strani DKOM: http://www.dkom.si/javnost_in_mediji/javnost/novice/2020042316220454/.
2. Praviloma gre za zahtevke za revizijo zoper vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo oziroma dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila.
3. Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Ur. l. RS, št. 43/11 s spremembami, »ZPVPJN«).
4. https://pravnapraksa.si/LITE/Besedilo.aspx?SOPI=L010Y2020V20-21P41-42N1