Načrtovana izgradnja novega drugega bloka jedrske elektrarne Krško (JEK2) predstavlja največji infrastrukturni projekt v zgodovini samostojne Slovenije. Za izgradnjo JEK2 se poteguje več različnih dobaviteljev, kar odpira pomembna vprašanja na področju javnega naročanja, ključno med njimi je, ali bi bilo mogoče za izgradnjo JEK2 uporabiti t. i. varnostno izjemo.
1. Varnostna izjema po ZJN-3
Zakon o javnem naročanju (»ZJN-3«)[1] določa številne izjeme, ki naročnikom omogočajo, da ne izvedejo postopkov javnega naročanja, ko gre za interese, ki presegajo cilja transparentnosti in konkurenčnosti. Ena ključnih izjem je t. i. varnostna izjema (ang. secrecy exemption).
ZJN-3 v točki d člena 20(2) določa, da se ZJN-3 ne uporablja pri naročanju blaga, storitev ali gradenj s področja obrambe in varnosti, če bi izvedba postopkov javnega naročanja ali projektnega natečaja povzročila posredovanje informacij, katerih razkritje bi bilo v nasprotju z bistvenimi varnostnimi interesi Republike Slovenije (»RS«). Varnostna izjema se uporablja za javna naročila, kjer je varnostni vidik ključen, zlasti pri občutljivih naročilih, povezanih z zaupnostjo informacij in varnostnimi interesi države.
Varnostni interesi države so ključnega pomena, zato je treba preprečiti vsako razkritje informacij, ki bi jih lahko ogrozilo. Če javno naročilo vsebuje takšne občutljive informacije, se lahko uporabi varnostna izjema, kar pomeni, da javno naročilo ni podvrženo obveznostim iz ZJN-3. V tem primeru ima naročnik možnost, da postopek izvede brez objave, omeji konkurenco zgolj na vnaprej izbrane ponudnike in vodi postopek v tajnosti.
1.1. Varnostni interesi RS
ZJN-3 ne definira pojma »varnostni interes«, ki je eden izmed najbolj fleksibilnih pravno-političnih pojmov in omogoča široko interpretacijo. Varnostne interese države lahko na splošno razumemo kot nacionalni interes za zagotavljanje najvišje možne varnosti njenih državljanov in institucij.[2] Po praksi Sodišča EU pojem »varnostni interes« ustreza pojmoma »javna varnost« in »nacionalna varnost«.[3]
Nacionalni varnostni interesi RS so opredeljeni v Resoluciji o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (»ReSNV-2«)[4], ki je temeljni dokument za razvoj in usmerjanje nacionalne varnosti. ReSNV-2 določa nacionalne interese in cilje, ki izhajajo iz temeljnih vrednot slovenske družbe, zapisanih v Ustavi RS, ter prispevajo k dobrobiti in napredku države in njenih prebivalcev.
ReSNV-2 izpostavlja omejevanje dostopa do energije kot grožnjo nacionalnim interesom RS, kar lahko povzroči politično, družbeno in gospodarsko nestabilnost. Prav tako ReSNV-2 opozarja na globalne spremembe v razmerju med ponudbo in povpraševanjem po energetskih virih ter nihanje njihovih cen, kar lahko še dodatno poveča izolacionizem in protekcionizem. [5]
RS je močno odvisna od uvoza energije, kar predstavlja ključen izziv za njeno nacionalno varnost. Stabilna in zadostna oskrba z energetskimi viri bo gotovo tudi v prihodnje ostala prioriteta države. Globalna nestabilnost in nezanesljive oskrbovalne poti lahko povzročijo motnje v oskrbi, zato bi energetska kriza zaradi odprtega in izvozno usmerjenega gospodarstva močno ogrozila varnostne interese RS.[6]
Za zaščito svojih varnostnih interesov na področju oskrbe z energijo se je RS zavezala k spodbujanju uporabe alternativnih virov energije, iskanju novih virov ter njihovi razpršenosti. Zadostno oskrbo z energetskimi viri bo RS dosegla z diverzifikacijo virov, večjo izrabo lokalnih obnovljivih virov in prehodom na nadomestne vire. Konkretno pa ReSNV-2 izraža podporo (miroljubni) uporabi jedrske energije.[7]
Krepitev zmogljivosti RS na področju jedrske energije je tako opredeljena kot eden ključnih strateških varnostnih interesov države.
1.2. Informacije, katerih razkritje nasprotuje varnostnim interesom države
ZJN-3 ne določa, kdaj je informacija tako občutljiva, da bi njeno razkritje lahko škodovalo varnostnim interesom RS, Zakon o tajnih podatkih (»ZTP«)[8] pa opredeljuje, kdaj je določena informacija zaupna.
Člen 5 ZTP opredeljuje tajni podatek kot informacijo, katere razkritje bi lahko povzročilo škodljive posledice za varnost države ali njene politične in gospodarske koristi. Sem sodijo tudi podatki o sistemih, napravah, projektih in načrtih, ki so ključni za nacionalni interes, ter informacije, povezane z znanstvenimi, raziskovalnimi, tehnološkimi, gospodarskimi in finančnimi vprašanji.
Člen 13 ZTP razvršča tajne podatke glede na možne škodljive posledice njihovega razkritja v štiri stopnje tajnosti:
- strogo tajne, ki lahko ogrozijo vitalne interese RS ali jim nepopravljivo škodujejo;
- tajne, ki lahko hudo škodujejo varnosti ali interesom RS;
- zaupne, katerih razkritje bi lahko škodovalo varnosti ali interesom RS; ter
- interne, ki bi lahko škodovale delovanju ali izvajanju nalog določenega organa.[9]
Iz te klasifikacije je razvidno, da bi varnostne interese RS lahko ogrozili le podatki s stopnjo tajnosti iz točk 1–3 zgoraj. Razkritje podatkov z oznako interno bi namreč škodovalo le posameznemu organu, ne pa državi kot celoti, zato razkritje takšnih podatkov ne bi škodovalo bistvenim varnostnim interesom RS.
2. Varnostna izjema po pravu EU
2.1 Člen 346(1)(a) PDEU
Možnost uporabe varnostne izjeme je določena tudi v Pogodbi o delovanju Evropske unije (»PDEU«)[10]. Člen 346(1)(a) PDEU določa, da določbe primarnega prava EU ne izključujejo uporabe pravila, po katerem nobena država članica ni dolžna razkriti informacij, za katere meni, da bi njihovo razkritje nasprotovalo »bistvenim interesom njene varnosti«.
Varnostna izjema iz člena 346(1)(a) PDEU omogoča državam članicam, da se izognejo ne le javnonaročniškim predpisom, temveč tudi drugim določbam prava EU. To pomeni, da ravnanja države članice v takih primerih ni mogoče obravnavati kot kršitev pravil o javnem naročanju in prava EU.
2.2 Člen 24(2) Direktive 2014/25/EU
Uporaba varnostne izjeme na področju javnega naročanja v energetskem sektorju je določena v Direktivi 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (»Direktiva 2014/25/EU«).[11]
Člen 24(2) Direktive 2014/25/EU določa izjemo za primere, ko »bistvenih varnostnih interesov« države članice ni mogoče zavarovati z »manj vsiljivimi ukrepi«, kot so npr. zahteve za varovanje zaupnosti informacij, ki se jih lahko poslužujejo naročniki v postopku oddaje javnega naročila. Varnostna izjema iz člena 24(2) Direktive 2014/25/EU omogoča državam članicam izločitev določenih javnih naročil iz uporabe postopkov, predpisanih v Direktivi 2014/25/EU. Za sklicevanje na varnostno izjemo iz Direktive 2014/25/EU morajo biti izpolnjeni naslednji pogoji:
- Zavarovani javni interesi se nanašajo na »varnostne interese« države članice.
- Ti interesi so »bistveni«.
- »Po mnenju« države članice bi uporaba določb Direktive 2014/25 lahko ogrozila varstvo teh interesov.
- Varstva teh interesov ni mogoče zagotoviti z »manj vsiljivimi ukrepi«.
Prav tako se določba člena 24(2) Direktive 2014/25/EU sklicuje na člen 346(1)(a) PDEU, ki državi članici omogoča, da izključi uporabo pravil direktive, kadar bi razkritje informacij lahko ogrozilo »bistvene interese njene varnosti«. To pomeni, da se pravila javnega naročanja iz Direktive 2014/25/EU ne uporabljajo, če bi bila država članica zaradi njihove uporabe dolžna razkriti informacije, ki jih ocenjuje kot varnostno občutljive in katerih razkritje bi bilo po njenem mnenju v nasprotju z »bistvenimi interesi njene varnosti«.
2.3 Bistveni varnostni interes skozi prakso sodišča EU
Pravni pojem bistvenega varnostnega interesa napolnjuje predvsem sodna praksa Sodišča EU. Cilj ohranitve nacionalne varnosti je zaščita bistvenih funkcij države in temeljnih interesov družbe, kar vključuje preprečevanje in kaznovanje dejavnosti, ki lahko resno destabilizirajo ustavne, politične, gospodarske ali družbene strukture ter neposredno ogrozijo družbo, prebivalstvo ali državo.[12]
Vsaka država članica mora opredeliti specifične javne interese, ki pomenijo njene bistvene varnostne interese.[13] Ta pojem zajema varnost institucij in prebivalstva pred pomembnimi grožnjami, ki izhajajo iz notranjih (npr. organizirani kriminal, izgredi itd.) ali zunanjih okoliščin (npr. obveščevalne dejavnosti, kibernetsko vojskovanje itd.).[14]
3. Varnostna izjema v primeru projekta JEK2
Drugi blok jedrske elektrarne Krško (JEK2) predstavlja strateško investicijo za dosego energetske samooskrbe Slovenije in bo oskrboval državo z električno energijo vsaj 60 let.[15] Zaradi majhnosti slovenskega elektroenergetskega sistema je njegov pomen še večji, saj naj bi po ustavitvi prvega bloka JEK proizvajal kar dve tretjini slovenske električne energije.[16] Stabilna oskrba z energijo je nujna, zlasti ob pričakovani podvojitvi porabe do leta 2050.[17]
Ker bo velik del slovenske električne energije proizveden v eni sami elektrarni (tj. JEK2), je zagotavljanje njene varnosti ključno. Jedrske elektrarne kot JEK2 so posebej ranljive za sabotaže, teroristične in kibernetske napade ter nesreče, zato morajo biti njihovi varnostni sistemi brezhibni. Razkritje občutljivih informacij, povezanih z JEK2, bi lahko resno ogrozilo varnost države. To povečuje upravičenost uporabe varnostne izjeme pri gradnji JEK2, saj odprti postopki javnega naročanja ne bi mogli zagotoviti zadostne varnosti. V primeru odprtega postopka bi bile namreč zaupne informacije dostopne širokemu krogu subjektov. Prav to pa preprečuje varnostna izjema, ki omogoča zaščito občutljivih informacij ter preprečuje potencialno ogrožanje ključne infrastrukture.
Glede na pomen JEK2, ki bo glede na projekcije največji vir električne energije v Sloveniji in bo zagotavljal stabilno, od vremenskih razmer neodvisno proizvodnjo električne energije, izpolnjenost pogojev za uporabo varnostne izjeme ne bi smela biti pod vprašajem.
Bolj obsežen članek je objavljen v reviji Pravna praksa: https://shorturl.at/MITYJ
[1] Zakon o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 91/15 s spremembami, »ZJN-3«).
[2] Prim. Prezelj, I.: Konceptualizacija nacionalnih varnostnih interesov, v: Teorija in praksa, letn. 39, št. 4/2022, str. 621 in 622.
[3] Gl. Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Nicholasa Emiliouja v zadevi C‑601/21, Evropska komisija proti Poljski z dne 2. marca 2023, odstavek 48, in sodbo Sodišča EU v zadevi C‑601/21, Evropska komisija proti Poljski z dne 7. septembra 2023, odstavek 78.
[4] Resoluciji o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 59/19, »ReSNV-2«).
[5] Prim. poglavje 4.14. ReSNV-2.
[6] Ibidem.
[7] Gl. poglavje 5.14. ReSNV-2.
[8] Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/06 s spremembami, »ZTP«).
[9] Kot »organ« so v členu 1(2) ZTP določeni državni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter drugi organi, gospodarske družbe in organizacije, ki pri izvajanju zakonsko določenih nalog pridobijo ali razpolagajo s tajnimi podatki.
[10] UL C 326, 26.10.2012, str. 47–390.
[11] UL L EU 94, 28.3.2014, str. 243–374.
[12] Gl. sodbo Sodišča EU v zadevi C‑601/21, Evropska komisija proti Poljski z dne 7. septembra 2023, odst. 79; in sodbo Sodišča EU v zadevi C-140/20, G. D. proti The Commissioner of the Garda Síochána in drugim z dne 5. aprila 2022, odst. 61.
[13] Gl. sodbo Sodišča EU v zadevi C‑187/16, Evropska komisija proti Republiki Avstriji z dne 20. marca 2018, odst. 75; in sodbo Sodišča EU v zadevi C-252/01, Evropska komisija proti Belgiji z dne 16. oktobra 2003, odst. 30.
[14] Prim. Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Nicholasa Emiliouja v zadevi C‑601/21, Evropska komisija proti Poljski z dne 2. marca 2023, odst. 50.
[15] Več o projektu JEK2 gl. tudi URL: <https://jek2.si/o-projektu/> (5. 9. 2024).
[16] Strategija razvoja elektroenergetsko-podnebnega sistema Slovenije do leta 2050, dostopno na URL:
https://www.sazu.si/uploads/files/SzR/27.5.22/predstavitev2022_final.pdf (5. 9. 2024).
[17] Gl. https://www.rtvslo.si/okolje/zeleni-petek/poraba-elektricne-energije-se-bo-do-leta-2050-podvojila-je-jek2-res-edina-resitev-za-zeleni-prehod/660201 (5. 9. 2024).
