Čezmejna presoja vplivov na okolje: Ali lahko ustavi projekt JEK2?

Projekt JEK2 zaradi svojega vpliva na prostor med drugim zahteva celovito presojo vplivov na okolje. Del te bo tudi čezmejna presoja vplivov na okolje, ki se izvaja za načrte, programe ali projekte, ki bi lahko pomembno vplivali na okolje čez državne meje, pa tudi za skupne projekte med dvema ali več državami. Tak postopek lahko pomeni trk dveh ali več različnih nacionalnih interesov in potencialno privede tudi do mnogih sporov. Ob tem med drugim ostaja odprto vprašanje, ali lahko druga država z vključitvijo v postopek čezmejne presoje vplivov na okolje upočasni ali celo ustavi velik nacionalni infrastrukturni projekt, kot je JEK2.

Čezmejna presoja vplivov na okolje se je v zadnjem času izvedla v postopku priprave in sprejema sprememb in dopolnitev državnega lokacijskega načrta za drugi tir železniške proge Divača–Koper, kjer se je v presojo vključila sosednja Italija, kot tudi v postopku pridobivanja okoljevarstvenega soglasja za podaljšanje obratovalne dobe NEK s 40 na 60 let, kjer so se v postopek presoje vključile Hrvaška, Avstrija, Italija, Madžarska in Nemčija.

Kaj je čezmejna presoja vplivov na okolje?

Čezmejna presoja vplivov na okolje izhaja iz Konvencije o presoji čezmejnih vplivov na okolje (MPCVO), znane tudi kot Konvencija iz Espooja, ter spremljajočega Protokola o strateški presoji vplivov na okolje. Gre za eno izmed ključnih mednarodnih pogodb, ki urejajo okoljevarstvene vplive preko državnih meja. Slovenija jo je ratificirala z Zakonom o ratifikaciji čezmejnih vplivov na okolje.[1] V primeru projektov, ki lahko povzročijo znatne škodljive čezmejne vplive, je država pogodbenica dolžna uvesti postopek čezmejne presoje vplivov na okolje na podlagi Konvencije iz Espooja, v okviru katere se nato obravnavajo in sprejmejo ukrepi za preprečevanje, zmanjševanje in nadzorovanje morebitnih škodljivih vplivov na okolje drugih držav pogodbenic. Konvencija iz Espooja zagotavlja, da se okoljski vplivi projektov obravnavajo celovito in transparentno, ter omogoča mednarodno sodelovanje za zaščito okolja.

V Sloveniji je čezmejna presoja vplivov na okolje urejena z Zakonom o varstvu okolja (ZVO-2)[2] in z njim povezanimi predpisi. Zakon določa, da je zaradi uresničevanja načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive za določene vrste projektov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje, potrebna izvedba celovite presoje vplivov na okolje, ki vključuje tudi čezmejne vplive, s čimer se ugotovijo in ocenijo vplivi na okolje ter preveri vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja, podnebnih ciljev in odpornosti na podnebne spremembe, krajine in kulturne dediščine. Na tej podlagi pristojno ministrstvo potrdi sprejemljivost izvedbe takega projekta na okolje. Smiselno enaka pravila veljajo tudi v postopku okoljevarstvenega dovoljenja (IED), če ima naprava čezmejni vpliv.

Postopek obveščanja in sodelovanja

Ko država načrtuje oziroma presoja dejavnost oziroma projekt s potencialnimi čezmejnimi vplivi, mora o tem čim prej, najkasneje pa hkrati z obvestilom svoji javnosti, to je ob javnem naznanilu ali javni razgrnitvi v nacionalnem kontekstu, obvestiti tudi potencialno prizadete druge države pogodbenice ter jim posredovati celotno gradivo. Če kakšna država ni bila uradno obveščena, lahko sama zahteva čezmejno presojo, če meni, da bi projekt lahko pomembno vplival na njeno okolje. Če prizadeta država izrazi željo po sodelovanju, ji mora načrtujoča država zagotoviti vse potrebne podatke o projektu in možnih vplivih, hkrati pa se državi dogovorita za postopek posvetovanja, izmenjave pripomb in javne razgrnitve v tej državi ter rok, v katerem mora druga država podati svoje mnenje. V prizadetih državah mora biti obveščena tudi javnost (med drugim nevladne organizacije in civilna družba), ki mora prav tako imeti možnost podati pripombe in predloge.

ZVO-2 določa maksimalne roke, v katerih je treba postopke posvetovanja z drugimi državami zaključiti, tako da lahko potem pristojno slovensko ministrstvo sprejme končno odločitev o projektu. Določitev razumnih rokov s strani načrtujoče države predvideva že sama Konvencija iz Espooja; to služi kot varovalo pred tveganjem, da bi lahko druge države s postopkom čezmejne presoje vplivov na okolje dejansko preprečevale izvedbo določenih projektov. V primeru projekta drugega tira železniške proge Divača–Koper je bil po javno dostopnih informacijah čezmejni postopek izveden vzporedno z nacionalnim postopkom v roku treh mesecev in je med drugim obsegal 30-dnevno javno razgrnitev projekta v Italiji, slovensko Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo pa je zaključno mnenje Italije prejelo v roku z določenimi predlogi glede spremljanja učinkovitosti omilitvenih ukrepov in nadaljnjega sodelovanja, kar naj bi Slovenija upoštevala pri končni odločitvi.[3] Tako je projekt ostal znotraj predvidenih časovnih okvirjev v delu čezmejne presoje vplivov na okolje.

Seveda je namen in hkrati tudi bistvo pravne ureditve čezmejne presoje v tem, da odločitve državnega organa, sprejete po tovrstni presoji vplivov na okolje, upoštevajo rezultate te presoje oziroma da ustrezno naslovijo tveganja, ki jih izpostavijo druge države, ter zagotovijo morebitne omilitvene ukrepe pri izvedbi načrtovanih projektov. Cilj je zlasti omogočiti celovito obravnavo vseh vidikov vplivov na okolje, vključno z vplivi na zdravje ljudi, biodiverziteto, tla, vodo, zrak, podnebje, krajino, materialne dobrine in kulturno dediščino na vseh območjih, kamor bi se vplivi projekta lahko raztezali. S končno odločitvijo in načrtovanimi ukrepi je treba nato druge prizadete države tudi ustrezno seznaniti.

Konvencija iz Espooja določa, da mora načrtujoča država zagotoviti primerno upoštevanje izida čezmejne presoje vplivov na okolje v končni odločitvi o predlaganem projektu, vključno z upoštevanjem dokumentacije o presoji vplivov na okolje, pripomb drugih držav in izidov vseh posvetovanj. Na zahtevo katerekoli države lahko vpletene države po izvedenem projektu opravijo tudi analizo vplivov. Če katera izmed držav meni, da gre za znatne škodljive vplive, se države nato ponovno posvetujejo o potrebnih ukrepih.

Ne Konvencija iz Espooja ne ZVO-2 pa ne predvidevata morebitnih posebnih pravnih sredstev zoper končno odločbo, ki bi bila na voljo sodelujočim državam oziroma njihovi javnosti, če bi kljub opravljenem posvetovanju nasprotovale končni odločitvi slovenskega organa o projektu in bi želele preprečiti njegovo izvršitev. Veljajo torej splošna pravila o tem, kdo je lahko stranka v postopku oziroma stranski udeleženec pred nacionalnim organom.

Kaj pričakovati v primeru JEK2?

V primeru JEK2 lahko zagotovo pričakujemo intenzivno vključevanje sosednjih držav v postopek čezmejne presoje vplivov na okolje, zlasti Avstrije, ki je glasna nasprotnica jedrske energije oziroma izgradnje novih jedrskih elektrarn. Sama ureditev postopka in pretekle izkušnje, kot sta primer izgradnje drugega tira in podaljšanje obratovanja NEK, kažejo, da čezmejna presoja vplivov na okolje načeloma ne more biti ovira v procesu, saj je urejena tako, da se lahko morebitne zlorabe zaradi nasprotujočih si nacionalnih interesov tudi učinkovito naslovijo in preprečijo. Lahko pa države svoje nasprotovanje izrazijo tudi s kakšnimi drugimi mehanizmi v morebitnih drugih postopkih proti Sloveniji, bodisi pred institucijami EU ali celo pred mednarodnimi  organi. Avstrija je v preteklosti na primer svoje nasprotovanje dejavnosti jedrskih elektrarn na Madžarskem že izkazala tudi z vložitvijo tožbe na Splošno sodišče Sodišča EU proti Madžarski zaradi odobritve državne pomoči za naložbe, ki jo je Madžarska priglasila v korist državnega podjetja Paks II v zvezi z upravljanjem dveh jedrskih reaktorjev v gradnji na območju jedrske elektrarne Paks.[4]

Tovrstne poteze lahko zamaknejo časovnico izgradnje, zato je treba ves čas paziti, da se v izogib nepotrebnim sporom vse predhodne obveznosti iz naslova okoljskih, prostorskih in tudi morebitnih drugih relevantnih predpisov ustrezno in skrbno izpolnijo. Čeprav lahko celoten proces predstavlja težko preizkušnjo za velike infrastrukturne projekte, je v končni fazi sam postopek čezmejne presoje vplivov na okolje predvsem pomembno orodje in posvetovalni institut za zagotovitev celovitega varovanja zdravja ljudi in okolja, kar lahko prepreči še bistveno hujše in dolgoročnejše posledice. Ob tem vsekakor velja, da lahko močno motivirane stranke v postopku (druge države, tuje nevladne organizacije ali civilne iniciative) s svojim nasprotovanjem zaradi čezmejnih okoljskih vplivov projekt upočasnijo tudi na druge načine, ki s samo okoljsko presojo niso neposredno povezani.

[1] Zakon o ratifikaciji Konvencije o presoji čezmejnih vplivov na okolje, Ur. l. RS – Mednarodne pogodbe, št. 11/98, 1998.

[2] Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 s spremembami, »ZVO-2«)

[3] Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo, Čezmejni postopek okoljske presoje z Italijo za drugi tir železniške proge Divača–Koper, 20. 5. 2024 (dostopno prek: https://www.gov.si/novice/2024-05-20-cezmejni-postopek-okoljske-presoje-z-italijo-za-2-tir-zelezniske-proge-divacakoper/).

[4] SPOROČILO ZA MEDIJE št. 192/22 Luksemburg, 30. november 2022, Sodba Splošnega sodišča v zadevi T-101/18 | Avstrija/Komisija, Gradnja novih jedrskih reaktorjev: Splošno sodišče je zavrnilo tožbo Avstrije, s katero je ta izpodbijala madžarsko pomoč za naložbe, ki jo je odobrila Komisija (dostopno prek: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-11/cp220192sl.pdf).