Ustavno sodišče je v odločbi U-I-189/25 potrdilo ustavnost zakonske ureditve zimskega regresa kot nove pravice delavcev, ne pa tudi njene uveljavitve za leto 2025 v delu, ki učinkuje za nazaj. Za delodajalce, ki so zimski regres za leto 2025 izplačali tudi za obdobje pred uveljavitvijo zakona, se s tem odpira vprašanje, ali lahko pričakujejo pravno varstvo zaradi navedenega protiustavnega zakonskega posega.
Spomnimo
Zakon o pravici do zimskega regresa ter prenovi ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov (ZPZR) je začel veljati 20. 11. 2025. Delodajalcem je naložil obveznost, da delavcem naslednji dan po uveljavitvi izplačajo zimski regres v višini polovice minimalne plače za leto 2025 (v znesku 638,86 EUR) oziroma v primeru zaposlitve krajše od enega leta sorazmerno manjši del. Obveznost je tako za delavce, ki so bili v letu 2025 zaposleni tudi ali samo pred 20.11.2025, zajela obdobje, ko zakon še ni veljal. To razlago je v pojasnilu z dne 24. 11. 2025 potrdilo tudi pristojno ministrstvo. Prav tako ji je sledilo Ustavno sodišče.
Odločitev Ustavnega sodišča
Ustavno sodišče je presodilo, da obveznost izplačila zimskega regresa ni nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz člena 74 Ustave, zato ureditev za prihodnja leta ostaja v veljavi. Ugotovilo pa je, da sta člen 2 in člen 3(1) ZPZR v neskladju s prepovedjo povratne veljave predpisov iz člena 155 Ustave, kolikor se pri izplačilu zimskega regresa za leto 2025 upošteva obdobje zaposlitve pred uveljavitvijo zakona.
Sodišče protiustavnih določb ni razveljavilo, temveč je sprejelo ugotovitveno odločbo. Razveljavitev bi, tako Ustavno sodišče, namreč nedopustno posegla v legitimno pričakovanje zaposlenih, da lahko prejeta sredstva obdržijo na račun zakonsko uveljavljene pravice. Iz teh razlogov izhaja, da delodajalci nimajo podlage, da bi od delavcev zahtevali vračilo protiustavno naložene finančne obveznosti.
Finančni učinek ni zanemarljiv: pri delavcu, zaposlenem celo leto, na obdobje pred uveljavitvijo zakona odpade skoraj 90 % izplačanega zimskega regresa, za celoten zasebni sektor po medijskih izračunih okoli 428 milijonov EUR; Vlada ni prerekala trditev pobudnikov o “skoraj pol miljarde EUR”, kot sledi iz odločbe Ustavnega sodišča.
Ustavna prepoved prave retroaktivnosti
Prvi odstavek 155. člena Ustave določa, da zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj. Drugi odstavek ureja izjemo in sicer, da samo zakon lahko določi povratni učinek posameznih določb, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice. Kadar predpis pravne posledice veže na dejansko stanje, ki se je zaključilo pred njegovo uveljavitvijo in ga naslovnik ne more več spremeniti, gre za t. im. pravo retroaktivnost.
Zimski regres za leto 2025 za obdobje pred uveljavitvijo ZPZR je tak primer. Delodajalec je na primer novembra izvedel, da mora delavcu, zaposlenemu za čas zaposlitve od januarja do julija 2025, izplačati sorazmerni del novega prejemka, na kar ni mogel več vplivati. Pri ureditvi, ki učinkuje za naprej bi se lahko prilagodil v poslovnem načrtu, politiki nagrajevanja ali cenah.
Po ustavnosodni presoji mora biti javna korist, ki utemeljuje prav povratno učinovanje zakona, obravnavana že v zakonodajnem postopku. Ustavno sodišče v navedeni odločbi pojasnjuje, da zakonodajalec tej zahtevi ni zadostil, ker povratnega učinkovanja v zakonodajnem gradivu sploh ni prepoznal.
Pravna varnost in predvidljivost prava kot temelja pravne države
Bistvena prvina pravne države (2. člen Ustave) je pravna varnost ter s tem ohranjanje in utrjevanje zaupanja v pravo in predvidljivosti prava. Gospodarski subjekti na teh ustavno zajamčenih podlagah sprejemajo poslovne načrte, kadrovske odločitve, cenovno politiko in podobno. Retroaktivnost zakonov onemogoči, da bi naslovniki vnaprej poznali posledice svojih ravnanj. Če zakonodajalec ob koncu leta za nazaj spremeni ceno že opravljenega dela, postane vsako poslovno načrtovanje pogojno.
Ustavno sodišče je posebej poudarilo, da zimski regres za leto 2025 »ni zanemarljiva premoženjska obremenitev, za katero je mogoče sklepati, da jo poslovni subjekti lahko z lahkoto izvedejo brez možnosti vnaprejšnjih priprav in prilagoditev poslovnih načrtov«. Dolžnost zakonodajalca, da povratni učinek utemelji že v zakonodajnem postopku, je bila, tako Ustavno sodišče, v tem primeru še posebej poudarjena.
Odprto vprašanje: ali imajo delodajalci morda odškodninsko pravno varstvo
Za odgovor na to vprašanje je relevanten 26. člen Ustave. Ta določba vsakomur zagotavlja pravico do povračila škode, ki mu jo s protipravnim ravnanjem povzroči državni organ, kar vključuje tudi zakonodajno protipravnost in protipravno ravnanje izvršilne veje oblasti. Vendar ugotovljena protiustavnost zakona sama po sebi ne zadošča za sklep o odškodninski odgovornosti države, saj sodna praksa za izpolnjenost predpostavke protipravnosti zahteva kvalificirano protipravnost.
Za odločanje o tem zahtevnem (ustavno)pravnem vprašanju bo lahko pomembno, da je Ustavno sodišče v mnogih odločbah ustaljeno pojasnilo, kdaj gre za pravo retroaktivnost, in poudarilo, da je prepovedana; ter podrobno opisalo zahteve Ustave, ki izjemoma lahko utemeljijo dopustnost retroaktivnega učinka zakona. Poleg tega bi se lahko izpostavilo, ali je bil zakonodajalec morda v zakonodajnem postopku opozorjen na retroaktivnost učinkovanja, a je to opozorilo zanemaril, saj, tako Ustavno sodišče, v zakonodajnem gradivu povratnega učinkovanja sploh ni prepoznal ali ugotovil.
Nadalje bi lahko bilo pomembno, kakšno vlogo je imela izvršilna oblast. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je retroaktivno razlago samo utrdilo, neizplačilo je bilo predmet inšpekcijskih nadzorov in prekrškovnih sankcij, kljub začetemu ustavnemu sporu. Delodajalci so obveznost morali izpolniti, ker jim je grozila globa.
Nadaljnji predpostavki odškodninske odgovornosti sta nastanek škode in dokazan obseg škode. Obseg škode bi se ugotavljal za vsakega delodajalca posebej, vključuje pa tisti del zimskega regresa, ki odpade na obdobje pred 20. 11. 2025, ter regres, izplačan delavcem, ki jim je delovno razmerje prenehalo v letu 2025 pred tem datumom. Odškodninska terjatev zastara v tri letnem subjektivnem zastaralnem roku. Ni mogoče napovedati, ali bi obveljalo kot odločilno za začetek teka zastaralnega roka izplačilo regresa na podlagi protiustavnega retroaktivnega zakona (takrat je škoda nastala), ali objava odločbe Ustavnega sodišča. Iz previdnosti je treba upoštevati zgodnejši datum.
Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) Evropsko konvencijo za človekove pravice (EKČP) interpretira v luči zahtev vladavine prava in pravne varnosti. V primeru retroaktivnosti zakonov s področja premoženjskih razmerij izpostavi pomen varstva legitimnih pričakovanj glede možnosti uživanja zasebne lastnine, kar jamči člen 1 Portokola št. 1. Navedena odločba Ustavnega sodišča ne vsebuje presoje retroaktivnega dela ZPZR o zimskema regresu za leto 2025 z vidika pravice do zasebne lastnine. Zastavlja se vprašanje, ali se je uresničitev te pravice po sili retroaktivnega zakona zagotavljala iz denarnih sredstev delodajalca, za katere je upravičeno pričakoval, da bo z njimi prosto razpolagal, kar je bistvo svobode na premoženjskem področju, ki jo jamči 33. člena Ustave.
Kako naprej
Delodajalcem priporočamo, da že zdaj zberejo dokumentacijo o izplačilu zimskega regresa za leto 2025 in izračunajo del, ki odpade na obdobje pred 20. 11. 2025. Ker gre za kompleksna pravna vprašanja, je odločanje o uveljavljanju odškodnine zahtevno, saj predpostavlja temeljite razmisleke. Odločitev mora biti sprejeta pravočasno.
