Sprejem Smernic za določanje in odmero administrativnih sankcij za administrativne prestopke

Svet Agencije RS za varstvo konkurence (»AVK«) je 16. 11. 2023 sprejel Smernice za določanje in odmero administrativnih sankcij za administrativne prestopke (»Smernice«) na področju nedovoljenih omejevalnih ravnanj, kršitve pravil glede koncentracij in procesnih kršitev po Zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence (»ZPOmK-2«) ter nedovoljenih ravnanj v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi po Zakonu o kmetijstvu (»ZKme-1«).

Ena najpomembnejših novosti, ki jih je prinesel lanski ZPOmK-2[1], je bila uvedba enotnega upravnega postopka ugotavljanja kršitev konkurenčnega prava in izreka administrativne sankcije.[2] Enotni postopek je v celoti nadomestil prekrškovni postopek, kot ga je poznal prehodni ZPOmK-1,[3] v katerem je AVK, če ZPOmK-1 ni določal drugače, odločal v skladu z ZP-1[4] in izrekal globe. ZPOmK-1 ni določal posebnih pravil za odmero glob, zato so se (pred uveljavitvijo administrativnega sankcioniranja) globe za prekrške za kršitve ZPOmK-1 in ZKme-1[5] določale in izrekale skladno s splošnimi pravili za odmero sankcij (člen 26 ZP-1).

Določila ZPOmK-2 glede odmere administrativnih sankcij so relativno skopa – člen 92 ZPOmK-2 določa, da se pri določitvi višine administrativne sankcije upoštevajo vse okoliščine primera ter našteva določene oteževalne in olajševalne okoliščine.

Administrativne sankcije za kršitve določb ZPOmK-2 oziroma ZKme-1 so prepisane v razponu glede na odstotek letnega prometa podjetja, ki je kršilo relevantne določbe omenjenih zakonov. Tak sistem dopušča individualizacijo sankcije in povečuje verjetnost, da bo imela administrativna sankcija odvračevalni učinek. Vendar pa so razponi administrativnih sankcij precej široki,[6] kar vnaša veliko mero nepredvidljivosti. Dodatno negotovost predstavlja tudi dejstvo, da AVK pri določanju administrativnih sankcij odloča po prostem preudarku, ki ji pri odmeri administrativnih sankcij dopušča širok manevrski prostor.

Smernice, ki določajo splošno metodologijo za določanje administrativnih sankcij, so torej dobrodošla dopolnitev doslej relativno širokega okvirja za določanje administrativnih sankcij. Smernice bodo predvsem pomembno prispevale k večji transparentnosti in predvidljivosti pri izrekanju administrativnih sankcij.^[7]

Ne glede na navedeno, pa opozarjamo, da si AVK pridržuje diskrecijo tako pri možnem spreminjanju vsebine Smernic kot pri doslednosti njihove uporabe. V izjemnih primerih lahko namreč AVK ob upoštevanju posebnih okoliščin primera administrativno sankcijo določi drugače, način določitve in razloge pa opredeli šele v odločbi.

V nadaljevanju na kratko predstavljamo vsebino Smernic, ki večinoma sledi Smernicam Evropske Komisije o načinu določanja glob, pri čemer pa ponekod merila dodatno razčlenjuje.

Postopek odmere administrativnih sankcij je sestavljen iz dveh korakov:

• sprva AVK določi osnovni znesek administrativne sankcije za vsako podjetje ali podjetniško združenje glede na relevantni promet in upoštevaje težo kršitve,[8]
• v drugem koraku pa znesek prilagodi glede na okoliščine vsakega posameznega primera (opisano v točki II.).

 

I. DOLOČITEV OSNOVNEGA ZNESKA

I.1. Kršitve določb, ki se nanašajo na omejevalna ravnanja

Osnovni znesek administrativne sankcije v primeru omejevalnih ravnanj predstavlja delež relevantnega prometa, pomnožen z obdobjem trajanja kršitve, povečan za odvračevalni znesek.

Pri določitvi osnovnega zneska se upošteva:

• Relevantni promet podjetja: vrednost relevantnega prometa se določi kot vrednost letnega prometa[9], posredno ali neposredno povezanega s kršitvijo, v upoštevnem geografskem območju.
  • Če se kršitev podjetniškega združenja nanaša na dejavnost njegovih članov, se vrednost relevantnega prometa praviloma določi kot letni promet vsakega posameznega člana, ki deluje na trgu, na katerega se kršitev nanaša.
  • Geografsko območje ni omejeno na trg Republike Slovenije.
• Teža kršitve: Skladno s Smernicami se pri izračunu osnovnega zneska praviloma upošteva do 30% relevantnega prometa. Delež je odvisen od teže kršitve – v primeru najtežjih kršitev (horizontalni sporazumi o določitvi cen, razdelitvi trga in omejitvami proizvodnje) bo višina deleža na zgornji meji razpona.
• Obdobje trajanja kršitve: Delež relevantnega prometa se pomnoži z leti trajanja kršitve.
• Odvračevalni učinek: Ne glede na trajanje udeležbe podjetja v kršitvi, lahko AVK z namenom odvračanja, v osnovni znesek vključi tudi odvračevalni znesek v višini 15-25 % relevantnega prometa (zlasti v primeru najtežjih kršitev, lahko pa ga uporabi tudi v primeru drugih kršitev).

 

I.2. Kršitve določb, ki se nanašajo na koncentracije

Vrednost relevantnega letnega prometa predstavlja letni promet v koncentraciji udeleženih podjetij skupaj z drugimi podjetji v skupini.[10] Običajno se upošteva zadnje poslovno leto udeležbe podjetja v kršitvi.

• V primeru zamude ali nepriglasitve se osnovni znesek administrativne sankcije določi kot delež relevantnega prometa, ki praviloma ni manjši od 0,025 % (pri določitvi deleža se upošteva teža kršitve), pomnožen s številom mesecev oziroma dni zamude s priglasitvijo.
• V primeru nedovoljenega izvrševanja koncentracije, neizvrševanja korektivnih ukrepov ali ravnanja v nasprotju z ukrepi za odpravo učinkov koncentracije, se osnovni znesek določi kot delež relevantnega prometa glede na težo kršitve, pri čemer odstotek praviloma ni manjši od 0,08 % relevantnega prometa.

 

I.3. Nedovoljena ravnanja v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi

Relevantni promet je določen glede na vrednost letnega prometa kupca[11] zlasti z opredelitvami samostojnega podjetja, partnerskega podjetja in povezanega podjetja, ki ga je kupec ustvaril v preteklem letu.

Glede na težo kršitve se osnovni znesek določi kot delež relevantnega prometa, ki praviloma ni manjši od 0,0025 % pomnožen z obdobjem trajanja ali izvajanja nedovoljenih ravnanj.

 

I.4. Procesne kršitve po ZPOmK-2

• Administrativne sankcije v obliki enkratnega zneska: relevantni promet predstavlja letni promet (skladno z določbami ZPOmK-2). Sankcija je omejena na največ 1 % odstotka relevantnega prometa. Pri odmeri pa AVK glede upošteva zlasti naravo in težo kršitve, trajanje kršitve, sodelovanje podjetja v postopku ugotavljanja kršitve, velikost družbe in predhodno ravnanje podjetja.
• Administrativne sankcije v obliki periodičnega zneska – Smernice se v tem delu v celoti sklicujejo na člena 85(4) in 85(5) ZPOmK-2 – ki pa ne določata meril za odmero višine sankcije.

 

II. PRILAGODITEV ZNESKA ADMINISTRATIVNE SANKCIJE

V drugem koraku določanja administrativne sankcije lahko AVK osnovni znesek ustrezno prilagodi – ga poveča ali zmanjša glede na olajševalne okoliščine ali obteževalne okoliščine. Smernice naštevajo tipične primere takšnih upoštevnih okoliščin (seznam je sicer odprt).

Zlasti velika podjetja morajo biti pozorna tudi na zavezo AVK k večjemu zagotavljanju odvračilnega učinka administrativnih sankcij – podjetjem, ki imajo posebno velike prihodke izven prodaje blaga in storitev, na katere se nanaša kršitev, sme namreč dodatno zvišati administrativno sankcijo. Smernice prav tako vsebujejo zavezo AVK, da bo pri odmeri administrativne sankcije upoštevala, da bo višina administrativne sankcije presegla znesek protipravnih koristi, pridobljenih zaradi kršitve.

 

MOŽNOSTI DOSEČI ZNIŽANJE ADMINISTRATIVNE SANKCIJE

Smernice na kratko omenjajo tudi druge institute, ki omogočajo znižanje administrativnih sankcij:

• V primeru sodelovanja v okviru t.i. programa prizanesljivosti se podjetjem lahko naložena administrativna sankcija zniža do 50 %.
• V primeru dosežene poravnave se lahko administrativna sankcija zniža za največ 20 %.
• Na podlagi utemeljenega predloga podjetja lahko AVK zniža znesek administrativne sankcije, če podjetje predloži dovolj jasne in objektivne dokaze, da bi administrativna sankcija najverjetneje resno ogrozila gospodarsko sposobnost preživetja podjetja in povzročila, da bi njegova sredstva izgubila vso svojo vrednost.

 

SKLEPNO

Smernice predstavljajo dobrodošlo novost, ki bo pripomogla k večji transparentnosti in objektivnosti pri določanju administrativnih sankcij. Pomembno lahko tudi prispevajo k zmanjšanju negotovosti, saj prinašajo vsaj nekaj dodatne jasnosti in natančnosti pri odmeri administrativnih sankcij (četudi gre za smernice sveta AVK in ne zakonske določbe).

Podjetja lahko pričakujejo tudi učinkovitejše in hitrejše postopanje AVK pri določanju administrativnih sankcij.

Kljub večji predvidljivosti velja opozoriti, da sme AVK v izjemnih primerih odstopiti od njihove uporabe in da so kršitelji relevantnih določb ZPOmK-2 in ZKme-1 tudi z upoštevanjem Smernic še vedno izpostavljeni visokim administrativnim sankcijam. Zagotovitev skladnosti poslovanja je tako še vedno najbolj zanesljivi način za odpravo negotovosti glede administrativnih sankcij.

[1]        Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Ur. l. RS, št. 130/22  s spremembami, »ZPOmK-2«).

[2]        O tej in ostalih novostih ZPOmK-2 smo pisali v članku na povezavi: https://jadek-pensa.si/kmalu-bo-zacel-veljati-nov-zakon-o-preprecevanju-omejevanja-konkurence-kaksne-so-novosti-in-kaj-morajo-podjetja-poznati/.

[3]        Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Ur. l. RS, št. 36/08 s spremembami, »ZPOmK-1«).

[4]        Zakon o prekrških (Ur. l. RS, št. 29/11 s spremembami, »ZP-1«).

[5]        Zakon o kmetijstvu (Ur. l. RS, št. 45/08 s spremembami, »ZKme«).

[6]        Skladno s členom 85 ZPOmK-2 je za kršitve določb, ki se nanašajo na omejevalna ravnanja in kršitve s področja koncentracij, predpisana administrativna sankcija v razponu do 10 % letnega prometa podjetja v predhodnem poslovnem letu. V primeru kršitev s področja nedovoljenih ravnanj v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi je predpisana administrativna sankcija omejena na 0,25 % letnega prometa kupca, ustvarjenega v predhodnem poslovnem letu.

[7]        Dostop do Smernic: http://www.varstvo-konkurence.si/informacije/novica/smernice-za-dolocanje-in-odmero-administrativnih-sankcij-za-administrativne-prestopke/.

[8]        Pri teži kršitve se upošteva več dejavnikov, npr. narava kršitve, skupni tržni delež vseh zadevnih podjetij, geografski obseg kršitve ter ali je bila kršitev izvedena ali ne.

[9]        Točka 10 člena 3(1) ZPOmK-2 – vrednost čistih prihodkov od prodaje, ki jih je podjetje ustvarilo v predhodnem poslovnem letu s prodajo proizvodov in opravljanjem storitev iz rednega delovanja.

[10]       Točka 11 člena 3(1) ZPOmK-2.

[11]       Skladno s Prilogo Priporočila Komisije 2003/361/ES o opredelitvi mikro, malih in srednjih podjetij.